谏言“十四五”：摘掉自然气开发专营权的“铁帽子”
作者：国际能源网 时间：2020-04-29
2020年是“十三五”的最后一年 ，也是中国自然气行业“十四五”妄想事情的开启之年 ，总结“十三五”时代自然气工业的刷新效果、保存问题以及体制机制方面的挑战 ，并剖析其缘故原由 ，关于制订“十四五”妄想和下一步刷新路径将起到要害作用 。
“十三五”时代 ，我国自然气工业行业刷新希望
“十三五”以来 ，我国自然气领域市场化刷新程序显着加速 ，一系列自然气领域刷新政策和步伐相继推出 ，并取得起劲希望 。
一是上游资源矿权刷新试点起劲推进 。通例油气区块矿权刷新取得突破 ，区块果真招标突破了上游勘探开采由国有石油公司专营的时势 ，标记着我国油气资源上游板块刷新迈出了实质性程序 。
二是价钱市场化刷新快速推进 。凭证“管住中心、铺开两头”的总体思绪 ，在提高气源和销售等竞争性环节价钱市场化水平的同时 ，政府逐步增强自然垄断环节的输配价钱羁系 ，基本上构建起了自然气工业链从跨省长输管道到省内短途运输管道、再到城镇配气管网等各环节较为完善的价钱羁系制度框架 。
三是基础设施准入进一步开放 。部分石油公司将其拥有的LNG吸收站向第三方开放并取得了一定希望；管网设施使用信息逐步向社会果真 ，为公正开放和羁系事情提供了基本条件 。
四是自然气生意中心建设稳步推进 。国家起劲推动自然气市场建设 ，乐成在上海、重庆搭建了市场化刷新平台 ，虽然现在生意规模不大 ，可是生意中心以市场化方法对资源举行优化设置和为下游用户提供一律竞争时机的作用已经获得较为普遍的认可 。
自然气行业体制机制方面保存的问题
应该说 ，自然气领域刷新的各项行动有用增强了市场活力 ，增进了市场对自然气资源的合理设置 ，为海内自然气工业一连稳步生长打造了优异情形 。可是 ，与我国推动能源生产和消耗的战略及周全深化刷新的要求相比 ，自然气行业体制机制刷新方面仍保存一些亟待解决的深条理矛盾和问题 。主要体现在：
（一）市场化体制不健全 ，竞争仍不敷充分
一是勘探开采领域行政性垄断突出 ，制约自然气生产能力提高 。我国油气矿业权仍然高度集中于少数大型国有油气企业手中 ，市场竞争有限 ，导致企业市场化水平低和运营效率偏低等问题 。同时 ，由于矿权流转和退出机制不健全 ，油气矿业权无法在市场上流转 ，社会资源难以进入 ，未能形成多元化、充分竞争有序的现代油气勘探开采体制机制 ，导致自然气资源勘探开发投入缺乏 ，一定水平上制约了海内自然气产量提高和本钱下降 ，倒运于激活资源潜力 。
二是基础设施投资主体简单和投资准入尚未完全铺开 ，导致基础设施建设滞后于市场生长 。受管网投资主体简单、投资准入尚未完全铺开、项目审批周期长等因素制约 ，部分地方国有企业、民营企业仍难以作为单独的市场主体举行管网投资建设 ，致使我国自然气管网投资建设的重大潜力难以释放 。
三是基础设施互联互通水平低 ，第三方开放未能有用实验 。三大油气企业拥有绝大大都自然气主干线 ，可是互联互通较差 。而省网大都由省属国企控股 ，与国家主干管网互不隶属 ，互联互通水平也不敷 。这就造成新增市场主体仍难以接入管网并获得公正服务 ，甚至央企之间也保存一定难题 。LNG吸收站方面的情形有所改善 ，以中海油为代表的部分企业向其他市场主体开放部分设施 ，可是条件较为苛刻 。
（二）市场决定价钱的作用施展尚不充分
一是竞争性环节仍未实现市场化定价 。在国家石油自然气管网集团有限公司建设后 ，思量到自然气管道运输历程中对容量和现实运输量的需求差别 ，门站基准定价的方法已经无法知足自然气市场生长要求 。别的 ，由于恒久接纳的工商业用户对住民的交织津贴 ，形成工商业用气价钱高于住民的倒挂名堂 ，既与“大用户享受低价”的国际通行原则相悖 ，也倒运于自然气替换煤炭和�；で樾� 。且部分地区终端销售价钱调解滞后于门站价钱调解 ，不可实时反应市场转变 。
二是自然气价钱系统有待进一步完善 。就储备环节而言 ，由于地下储气库投资本钱高 ，垫底气缺少接纳途径 ，缺乏调峰气价 ，未能形成储气服务和调峰宇量市场化定价 。就终端而言 ，缺少可中气绝价、峰谷气价等详细操作步伐 ，也制约了可中止用户的生长起劲性 。
三是生意中心建设仍处于起步阶段 。虽然上海、重庆石油自然气生意中心已经正式运行 ，可是 ，我国自然气生意中心仍处于生长的初级阶段 ，现货生意刚起步且生意规模小、竞价生意少 ，窗口期生意仅仅是试点 ，期货生意尚未开展 。自然气生意中心只能“发明生意量” ，距离真正发明和提供市场基准价钱尚有较长差别 。
（三）政府管理和羁系能力有待增强
首先 ，我国油气行业监视管理职责相对疏散 ，中央政府部分与地方政府部分之间以及相关部分之间保存政策目的差别和程序纷歧致等问题 ，事情协调难度大 。其次 ，羁系事情界面不明 ，羁系效率偏低、效力偏弱 。最后 ，羁系主体、羁系手段简单 ，难以知足“放管服”刷新需要 ，政府羁系部分主要依赖行政性的强制手段 ，政府以外其他社会群体的同业监审作用没有获得有用施展 。
“十四五”时代自然气体制和机制刷新途径
“十四五”时代 ，应该凭证《关于深化石油自然气体制刷新的若干意见》的要求 ，围绕建设市场对资源设置起决议性作用和更好的施展政府作用的自然气行业体制、提高自然气供应包管能力和资源使用效率、大规模使用自然气和将其培育成为主体能源之一作为主要目的 。
（一）刷新自然气矿区管理体制 ，起劲增进矿权市场建设
1、刷新自然气勘探开发专营体制 ，铺开矿权市场
建议国家有关主管部分出台矿产资源国家权益金制度的相关配套政策 ，并团结我国自然气勘探开发纪律 ，对陆地、海洋勘探区块 ，非通例油气等制订差别化的探矿权和采矿权收益基准价和基准率 。在总结页岩气、新疆等自然气探矿权招标刷新和山西煤层气矿业权刷新等试点的履历的基础上 ，继续深入研究市场化刷新 ，针对三大石油公司拥有的大宗未动用且短期内无开发妄想的储量 ，可以吸收多种所有制中小企业加入开采 。通过矿权刷新 ，形成由多元主体配合加入的勘查开采系统 ，让市场决议资源设置 。
2、加速矿权流转和储量转让制度 ，提高资源使用效率
首先 ，要制订限制区块退出步伐 ，强化退出机制；其次 ，完善存量区块转让管理步伐 ，研究制订公正合理的储量有偿使用划定、价值评估要领等规则 ，为增进矿权流转和储量生意创立条件；最后 ，要加速企业间存量区块流转 ，在总结已有乐成案例的基础上 ，允许三大油气企业之间以市场化方法举行区块转让和储量生意来盘活现有矿权资源 。
（二）加速推动自然气管网运营体制刷新 ，构建自力多元的自然气管网系统
1、加速推进自然气管道自力 ，逐步铺开限制 ，增进多元投资
2019年12月9日 ，国家石油自然气管网集团有限公司（以下简称“国家管网公司”）正式建设 ，这是中国油气体制刷新的要害一步 ，也是一项主要事情 ，更是“十三五”时代中国自然气行业的一件大事 。应该说 ，自然气管道的自力 ，关于在“十四五”时代进一步实现基础设施公正准入提供了最有力的包管 ，有利于管输本钱监审和推动形成高效率的管道服务市场 。可是 ，管道设施投资额重大 ，仅靠国家管网公司单独实验的话 ，资金压力过大 ，因此应起劲引入多元化资源加入管道投资 。要进一步深化基础设施投资项目的审批制度刷新 ，放宽审核条件和标准 ，简化审批程序 ，勉励、吸引社会资源加入投资建设纳入国家和省统一妄想的自然气基础设施 。同时 ，对第三方公正准入的新建管道投资在合理规模内优先审批 。
2、由国家统筹安排天下性管网妄想、建设、运营并实现互联互通
妄想方面 ，应在国家管网公司统一协调下 ，本着高效、集约的原则 ，凭证气源需求举行管道投资建设妄想和招标 。
由国家制订各省内支干线妄想基来源则 ，再由各省凭证本省的支干线现状和妄想、经济生长、生齿和工业结构等因向来制订省内自然气管道妄想 ，明确各条管道建设主体 。
建设方面 ，应对管道建设企业制订严酷的标准 ，关于主干管道和各省的支线 ，可接纳由国家管网公司统一牵头建设或通过果真招标确定建设团队的要领 ，包管管道的质量和清静性 。
运营方面 ，省网在近期可由省内运营 ，但在管容分派、启齿下载和调理等方面要参照国家管网的运营规则；远期看 ，省网运营将逐步归入国家管网公司 。
其他社会资源投资建设的新建管道、LNG吸收站及地下储气库等设施也应由国家管网公司统一运营和专业化管理并向第三方市场主体公正开放和提供服务 。
3、起劲推进地方管网刷新
在国家管网公司建设后 ，应同步推进省网公司的刷新 。一是加速推进省网的自力运营 ，管输和销售营业疏散 ，省网不再谋划气源、不再买气和卖气 ，只认真运输 。二是省网必需实验第三方公正准入 ，为所有用户提供管输、气化、液化等服务 。三是铺开省网建设权 ，勉励社会资源加入纳入省内统一妄想的自然气基础设施建设 。四是制订统一的管道手艺标准 ，设置合理的管网负荷率指标等 ，推动省内差别气源输气管道间互联互通 。五是对一些输配层级多的省份 ，应加速供气环节扁平化刷新 ，镌汰中心环节 ，降低输配用度 。
（三）稳步推进自然气价钱刷新 ，加速推进自然气生意中心建设 ，最终实现自然气价钱市场化 ，逐步铺开自然气价钱
1、简单管输费率改为两部制
为了包管管道设施基本回报不受市场波动影响 ，兼顾气源竞争的公正性、提高管输使用效率及合理控制费率水平 ，应尽快建设“两部制”价钱机制是 。“两部制”定价基本可以实现用户与管输企业权力与义务的对等 ，用户之间对管输本钱公正肩负 ，有利于充分使用管输能力；而管输能力的充分使用又有利于提高管输系统负荷、降低单位输宇量本钱 ，进而降低管输价钱水平 。
2、门站环节由政府定价逐步过渡为供需双方谈判定价
短期来看 ，为坚持市场的稳固运行 ，门站价钱还需要保存一段时代 。
一是由于上游气源供应的多家竞争名堂尚未形成 ，市场加入主体的数目还严重缺乏 ，上下游企业公正谈判的时势没有形成；二是由于各地住民用户的价钱遭受能力差别大 ，且多年积累的住民用气和非住民用气交织津贴问题在短时间内难以获得妥善解决 。
恒久而言 ，随着国产和入口管道气、入口LNG等种种自然气多元竞争名堂的建设 ，自然气供需双方可以在上海、重庆等天下性自然气生意中心睁开竞争性生意并形成标杆价钱 ，然后逐步作废现有门站价钱 ，供需双方可凭证市场情形自觉形成有用的市场价钱 。
虽然 ，自身具备一定气源基础和价钱谈判能力的都会燃气企业和大用户可以划分与上游供应企业、国家管网公司签署气源采购条约与管道运输条约 ，划分结算气源费和运输费；而体量较小的用户仍可与上游供气方签署集采购与运输一体的“包邮”条约 。
3、配气环节实验两部制定价并引入市场机制
首先 ，对配气价钱实验两部制 ，并以本钱加成为基础将配气费分为两部分测算 。具有垄断特征的部分用于接纳基础设施建设的牢靠本钱的容量费；具有谋划性子的部分用于接纳可酿本钱的商品费 。用户配气要求差别 ，其所肩负的配气用度也可以有差别 ，但总的配气收入应概略平衡 ，不可收取过高利润 。
其次 ，在小区管道和入户管道装置环节 ，允许引入切合施人为质的第三方企业 ，通过市场竞争的形式提供施工服务并确定初装费 。
最后 ，凭证终端用户的用气要求举行分类作价 。对一连性、不中止用气的用户 ，可肩负较小的配气本钱；对非一连性用气用户 ，可肩负较高的配气本钱；岑岭用气用户 ，对其逾额用气的价钱上浮一定幅度；暂时用气用户 ，其用气调理配套本钱最高 ，肩负的价钱也应最高 。
4、加速推进自然气生意市场建设
应加速培育上海和重庆石油自然气生意及区域自然气生意中心市场 ，形成中国自然气现货价钱指数 。一是勉励已完全市场化定价的非通例自然气通过平台生意的方法举行气气竞争 ，使用市场化方法分派宇量；同时勉励企业将管道和LNG吸收站富足容量、储气设施购销宇量等在生意中心举行生意 ，提高基础设施建设运营者的经济效益 ，体现调峰宇量的价值 。二是尽快培育起包括自然气供应商、自力生意商、大用户、都会燃气公司等在内的市场生意主体 ，增进市场生意规模的稳固增添 。三是加速指导非住民用气进入自然气生意中心 ，力争用2-3年时间实现非住民用气的果真透明生意 。
（四）规范政策管理 ，建设有用自然气羁系系统
1、提升科学管理水平 。
一是科学合理体例妄想 。增强自然气妄想与经济生长、土地使用、基础设施建设、情形�；ぁ⑶寰采⒔煌ㄔ耸浜涂萍剂⒁斓韧氲耐吵锵谓� 。充分验展妄想的指导和约束作用 ，完善妄想的动态调解机制 ，依法增强情形影响评价事情 。二是增强行业标准制订 。综合运用妄想、政策、标准等手段 ，对自然气行业生长实验宏观管理 。三是优化政府服务 。建设能源信息公共服务平台和自然气地质资料信息共享平台 ，在科技立异等领域突出政府引领作用 。
2、尽快推进自然气相关规则废立改 。
建议凭证市场在资源设置中起决议性作用和更好施展政府作用的要求 ，对已有执法中与目今自然气行业刷新生长脱节的、矛盾的甚至故障自然气体制刷新的划定 ，应予以删除、修改 。
同时 ，尽快研究和出台《自然气法》 ，规范涉及自然气营业的企事业单位的谋划行为、政府羁系的管理行为和其他利益相关者的行为 ，增强自然气资源的合理开发使用和�；� ，增进自然气行业康健生长 。
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